Financement de la prolifération : ce que font les gestionnaires de fonds luxembourgeois – et où subsistent des lacunes
L’autorité de surveillance luxembourgeoise (CSSF) a récemment achevé un examen thématique portant sur les contrôles relatifs au financement de la prolifération auprès de cinq gestionnaires de fonds d’investissement (IFMs) basés au Luxembourg. L’examen a ciblé le risque spécifique que les investissements de fonds puissent être utilisés pour collecter, transférer ou mettre à disposition des ressources économiques qui contribuent à la prolifération des armes de destruction massive ( ADM). La CSSF a examiné l’exposition au niveau des actifs en mettant l’accent sur les biens à double usage (BDU) et les investissements dans les navires, le transport maritime et autres moyens de transport. L’évaluation a pris en compte les risques liés à la Corée du Nord, à l’Iran et aux régimes de sanctions non spécifiques à un pays, et a été réalisée dans le contexte des attentes renforcées du GAFI en matière d’évaluation et d’atténuation des risques de financement de la prolifération, ainsi que de la loi luxembourgeoise du 19 décembre 2020 mettant en œuvre des mesures financières restrictives.
Pourquoi cela importe pour les gestionnaires de fonds
Le GAFI définit le financement de la prolifération comme la fourniture de fonds ou d’autres ressources économiques à des fins de prolifération d’ADM, y compris les moyens de livraison et les matériaux connexes tels que les technologies à double usage. Depuis 2020, les Recommandations du GAFI exigent que les États et les entités du secteur privé identifient et traitent les risques de financement de la prolifération selon une approche fondée sur les risques et qu’ils mettent en œuvre des sanctions financières ciblées conformément aux résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies. La législation nationale luxembourgeoise impose aux entreprises des obligations spécifiques d’appliquer des mesures restrictives – y compris le gel de fonds et d’avoirs – et établit des lignes de déclaration via le ministère des Finances et la CSSF. De plus, le Code pénal luxembourgeois comprend désormais une infraction liée au non-respect des mesures financières restrictives, augmentant les enjeux juridiques et de réputation en cas de non-conformité.
Ce que la CSSF a constaté : pratiques positives
Les IFMs examinés ont fait preuve d’une sensibilisation au financement de la prolifération et avaient commencé à intégrer des mesures pertinentes dans leurs cadres de conformité. Les pratiques notables observées par la CSSF comprenaient le traitement explicite du financement de la prolifération dans les évaluations des risques LBC/FT, les politiques et procédures ; l’intégration d’indicateurs géographiques pertinents pour la prolifération dans les listes de risques par pays ; et l’inclusion de sujets liés à la prolifération et aux sanctions financières ciblées (SFC) dans la formation annuelle en matière de conformité. Plusieurs entreprises ont procédé au filtrage des parties contre les listes de sanctions de l’UE et de l’ONU et les médias défavorables, et certaines ont étendu le filtrage aux listes OFAC des États-Unis en tant que mesure de bonne pratique, même si la loi luxembourgeoise n’exige le filtrage que contre les listes UE/ONU et nationales (ces dernières ne comportant actuellement aucune entrée).
Des contrôles spécifiques au niveau des actifs ont été mis en évidence pour les expositions à risque plus élevé. Pour les investissements impliquant des navires et le transport maritime, les IFMs ont effectué un filtrage pré-acquisition contre les listes SFC, validé les destinations et les routes maritimes, et surveillé les mouvements des navires via le suivi AIS. Pour les actifs présentant une exposition potentielle aux biens à double usage, les pratiques efficaces comprenaient la tenue d’un registre des actifs, la réalisation d’évaluations des risques au niveau des actifs, la vérification du client sous-jacent et des bénéficiaires effectifs ultimes, l’établissement de notations de risques juridictionnels et la réalisation de filtrages complets contre les sanctions et les médias défavorables couvrant les vendeurs, acheteurs et BEU. Plusieurs entreprises ont également cherché à garantir l’alignement des contrôles avec le Règlement UE 2021/821 régissant le commerce et le transfert de biens à double usage.
Où les contrôles sont encore en cours de maturation
Bien que les IFMs échantillonnés aient pris des mesures significatives, la CSSF a conclu que leurs mesures étaient encore en évolution. Le risque global de financement de la prolifération de l’industrie des fonds luxembourgeois est évalué comme faible, et l’examen de la CSSF reflétait cet état : les entreprises ont démontré une sensibilisation et une mise en œuvre initiale, mais les contrôles n’étaient pas uniformément avancés ou systématiquement intégrés dans tous les processus et types d’ actifs. Le régulateur poursuivra le dialogue public-privé et la coordination avec d’autres autorités pour élever les normes à l’ échelle du marché et fournir davantage d’orientations si nécessaire.
Implications pratiques pour les IFMs
Les IFMs devraient traiter le financement de la prolifération comme un flux de risque distinct au sein des cadres LBC/FT et s’assurer qu’il reçoit une gouvernance, des ressources et des tests proportionnés. Cela nécessite de documenter l’exposition de l’entreprise dans les évaluations des risques, de refléter les indicateurs de prolifération dans les matrices de risques au niveau des pays et des actifs, et d’intégrer le filtrage SFC et la déclaration d’incidents dans les processus opérationnels. Pour les investissements dans les actifs logistiques et maritimes, la diligence raisonnable pré-transaction sur la propriété, le pavillon et les routes des navires, plus la surveillance AIS post-acquisition, fournissent des atténuations pratiques. Pour les actifs liés aux technologies à double usage, les registres d’actifs, les vérifications de conformité UE sur le double usage, la vérification renforcée du client et du BEU, les notations de risques juridictionnels et le filtrage large contre les sanctions (y compris les médias défavorables et, le cas échéant, les listes OFAC) ont tous été identifiés comme des mesures efficaces.
Orientations réglementaires et prochaines étapes
La CSSF a souligné l’Orientation du GAFI de 2021 sur l’évaluation et l’atténuation des risques de financement de la prolifération et a attiré l’attention sur le rapport du GAFI de juin 2025 sur les schémas complexes de financement de la prolifération et de contournement des sanctions. La loi luxembourgeoise du 19 décembre 2020 établit des obligations SFC spécifiques, des canaux de déclaration et des pouvoirs de surveillance que les IFMs doivent intégrer dans leurs cadres de conformité. La CSSF a également rappelé aux entités supervisées que la loi du 20 juillet 2022 a criminalisé le blanchiment de produits liés aux violations de mesures financières restrictives, renforçant la nécessité de contrôles robustes.
Conclusion
L’examen thématique de la CSSF démontre que les IFMs luxembourgeois sont généralement conscients des risques de financement de la prolifération et prennent des mesures pour y répondre. De bonnes pratiques émergent – en particulier dans la façon dont les entreprises abordent les investissements dans les navires et les expositions à double usage – mais les contrôles restent un travail en cours. Compte tenu de l’évolution des attentes du GAFI et de la complexité accrue des sanctions, les IFMs devraient continuer à faire mûrir leurs cadres : intégrer des évaluations des risques spécifiques à la prolifération dans la gouvernance, élargir et approfondir le filtrage SFC et la diligence raisonnable en matière de sanctions, documenter les contrôles au niveau des actifs pour les expositions à double usage et au transport maritime, et s’assurer que le personnel est formé et que les canaux de déclaration d’incidents sont clairs. L’engagement continu de la surveillance et la coordination transfrontalière seront essentiels à mesure que les schémas de financement de la prolifération deviennent plus sophistiqués et que les techniques de contournement des sanctions évoluent.
Pour aller plus loin
- CSSF ¦ Examen thématique sur le financement de la prolifération ¦ Lien
- CSSF ¦ Loi du 20 juillet 2022 ¦ Lien
- GAFI ¦ Orientation sur l’évaluation et l’atténuation des risques de financement de la prolifération ¦ Lien
- GAFI ¦ Le rapport du GAFI met en évidence des lacunes majeures dans la réponse mondiale au financement de la prolifération et au contournement des sanctions ¦ Lien