L’arrêt de la Cour d’appel luxembourgeoise du 26 février 2025 et ses répercussions sur la double répression en matière de criminalité financière
Le 26 février 2025, la Cour d’appel luxembourgeoise a rendu une décision qui ravive une tension ancienne mais toujours non résolue : dans quelle mesure un même comportement peut‑il donner lieu à la fois à des sanctions administratives imposées par le régulateur financier (CSSF) et à des poursuites pénales pour infractions de blanchiment et de financement du terrorisme, sans violer le principe non bis in idem ? La réponse écrite du Gouvernement du 16 décembre 2025, émanant des Ministres de la Justice et des Finances en réponse à une question parlementaire, clarifie la manière dont le Luxembourg interprète cette décision à la lumière du droit de l’UE et de la jurisprudence européenne des droits de l’homme, et expose le cadre juridique et opérationnel destiné à prévenir les effets collatéraux indésirables sur la répression pénale.
Contexte juridique : le principe non bis in idem en droit de l’UE et de la CEDH
Non bis in idem – nul ne peut être jugé ou puni deux fois pour la même infraction – est un principe juridique bien établi. Dans le contexte de l’UE, il est garanti par l’article 50 de la Charte des droits fondamentaux ; la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) applique une règle similaire en vertu de l’article 4 du Protocole n° 7. Les deux juridictions acceptent cependant que des sanctions administratives et pénales puissent coexister à condition que la mesure administrative n’ait pas un caractère pénal. Deux tests distincts mais liés guident l’analyse. La Cour de justice de l’UE et le Conseil d’État luxembourgeois ont confirmé que l’article 50 n’interdit pas aux États membres de cumuler des sanctions administratives et pénales, sauf si la sanction administrative revêt un caractère pénal et est définitive. La CEDH utilise le triple test Engel pour déterminer si une mesure administrative est de nature pénale, et n’autorise en outre les sanctions cumulatives que sous trois conditions cumulatives : un objectif d’intérêt général légitime, des finalités complémentaires des sanctions, une coordination limitant la charge procédurale, et la proportionnalité de la sévérité combinée.
Ce que la Cour d’appel a décidé et comment le Gouvernement l’interprète
La Cour d’appel a appliqué les principes de la CEDH et de la CJUE aux faits dans lesquels la CSSF avait déjà imposé une sanction administrative et des poursuites pénales ont été engagées ultérieurement pour infractions à la loi luxembourgeoise anti‑blanchiment (loi du 12 novembre 2004, telle que modifiée). La cour a conclu que, pour les faits particuliers de cette affaire, l’application cumulative de poursuites pénales en plus d’une sanction administrative définitive violait le principe non bis in idem et a déclaré les poursuites irrecevables.
La réponse du Gouvernement souligne que l’arrêt est une application de la jurisprudence européenne établie plutôt qu’une règle nationale novatrice. Il interprète donc l’arrêt de manière restrictive : une sanction administrative préalable n’empêche pas automatiquement des poursuites pénales ultérieures. La question clé reste de savoir si la mesure administrative avait un caractère pénal et si, compte tenu des conditions cumulatives de la CEDH, les circonstances procédurales et substantielles rendent une seconde procédure (pénale) incompatible avec le principe non bis in idem. Cette appréciation doit être effectuée au cas par cas par les juridictions compétentes.
Conséquences pour les poursuites contre les entreprises et les personnes physiques
Une préoccupation centrale dans le secteur financier est de savoir si un règlement réglementaire ou une amende administrative payée par une entreprise peut être utilisée par les contrevenants comme une « échappatoire » au risque pénal, y compris pour les décideurs de l’entreprise. La position du Gouvernement est qu’en principe, les sanctions administratives pour manquements en matière de LBC/FT n’empêchent pas automatiquement des poursuites pénales ultérieures contre la personne morale ou contre les personnes physiques responsables. L’application du principe non bis in idem dépend d’une analyse judiciaire individualisée de l’identité des faits et de la nature pénale ou administrative de la sanction antérieure. En bref, le paiement d’une amende administrative n’immunisera pas en soi les administrateurs ou les responsables de la conformité contre une exposition pénale lorsque les éléments d’une infraction pénale sont réunis et que la sanction antérieure n’était pas de nature pénale et/ou n’était pas définitive au sens requis par le droit de l’UE et la jurisprudence de la CEDH.
Mécanismes de coordination : droit et pratique pour éviter les pièges procéduraux
Pour réduire le risque qu’un choix précoce d’une voie administrative par une autorité ferme les voies pénales dans les affaires graves, le droit luxembourgeois intègre déjà des obligations de coopération. La loi modifiée du 12 novembre 2004 contient un chapitre sur la coopération nationale (Titre I‑1) et une disposition ( Art. 9‑1) organisant la coopération entre les autorités de surveillance, les organismes d’autorégulation et la Cellule de Renseignement Financier (CRF). Le Gouvernement souligne également que l’article 23 du Code de procédure pénale s’applique lorsque la coordination procédurale avec l’autorité judiciaire est requise. La réponse indique qu’un mélange d’obligations légales de coopération et de surveillance judiciaire au cas par cas constitue l’approche actuelle ; la transposition à venir de mesures européennes récentes devrait renforcer les mécanismes formels de coordination entre autorités administratives et judiciaires.
Risque de forum shopping pour des résultats administratifs et préservation de la dissuasion pénale
Le Gouvernement reconnaît le risque pratique que les acteurs économiques préfèrent des solutions administratives rapides (telles que le paiement d’amendes) pour éviter une exposition pénale. Mais il souligne que la qualification formelle d’une sanction – administrative ou pénale – est moins importante que son efficacité, sa proportionnalité et son effet dissuasif. Le droit luxembourgeois prévoit toujours des distinctions claires entre amendes administratives et sanctions pénales, applicables tant aux personnes morales qu’aux personnes physiques responsables. Le défi politique souligné dans la réponse est de veiller à ce que l’application administrative reste suffisamment robuste et dissuasive et que les poursuites pénales continuent d’être disponibles lorsque les éléments d’une infraction pénale sont présents et lorsque le test juridique cumulatif le permet.
Développements législatifs : moteurs européens et transposition nationale
Le Gouvernement indique que les développements européens constituent un moteur principal pour l’adaptation législative nationale. L’article 1er (point 18) de la directive (UE) 2024/1619 traite des situations où des procédures administratives et pénales visent la même personne pour le même comportement et envisage des mécanismes de coopération entre les autorités administratives compétentes et les autorités judiciaires. Le Luxembourg entend transposer ces dispositions dans le droit national, en fournissant un cadre juridique plus clair régissant les chevauchements entre l’application administrative par la CSSF et les procédures pénales relatives aux infractions de blanchiment et de financement du terrorisme. Cette transposition sera essentielle pour réduire l’incertitude juridique et pour opérationnaliser les arrangements de coordination qui satisfont aux contraintes de l’UE et de la CEDH tout en préservant des sanctions efficaces.
Implications pratiques pour les responsables de la conformité, les conseils d’administration et les procureurs
Pour les professionnels de la conformité et les membres des conseils d’administration, l’arrêt et la réponse du Gouvernement confirment trois points pratiques.
Premièrement, le règlement administratif reste une option d’application réelle mais n’est pas un bouclier automatique contre les poursuites pénales.
Deuxièmement, la séquence exacte et le caractère des mesures administratives antérieures importent : le caractère définitif d’une sanction et sa qualification en tant que sanction pénale selon les critères de type Engel influenceront les options de poursuite ultérieures.
Troisièmement, les organisations doivent présumer que les manquements graves en matière de LBC/FT peuvent déclencher des processus parallèles et concevoir des réponses internes – conservation des documents, coopération avec les régulateurs et les autorités, mesures correctives – afin d’atténuer à la fois le risque administratif et pénal.
Pour les procureurs et les juges, la décision rappelle qu’il convient d’appliquer les tests détaillés de la jurisprudence de la CEDH et de la CJUE lors de l’évaluation des objections non bis in idem : évaluer la nature de la sanction administrative, l’identité des faits et des éléments entre les procédures, l’existence d’objectifs complémentaires, la charge procédurale pour les suspects et la proportionnalité des sanctions combinées.
Conclusion : un équilibre au cas par cas que le droit de l’UE exige
La décision de la Cour d’appel du 26 février 2025 est une application stricte des principes de l’UE et de la CEDH sur la double incrimination. Elle ne crée pas une immunité catégorique pour les sanctions administratives et ne ferme pas la porte à l’application pénale des infractions de LBC/FT. Au contraire, elle renforce le fait que la permissibilité de mesures administratives et pénales cumulatives requiert un examen judiciaire minutieux, spécifique aux faits et une coordination inter‑autorités robuste. La transposition en cours des directives européennes obligera le Luxembourg à rendre ses mécanismes de coopération plus explicites, ce qui devrait réduire l’incertitude – mais l’équilibre essentiel restera déterminé judiciairement : l’application administrative doit être efficace et dissuasive, et le droit pénal doit rester disponible lorsque les tests juridiques de responsabilité pénale et les limites du principe non bis in idem le permettent.