Das Urteil des luxemburgischen Berufungsgerichts vom 26. Februar 2025 und seine Auswirkungen auf die Doppelbestrafung in Finanzstrafsachen
Am 26. Februar 2025 fällte das luxemburgische Berufungsgericht ein Urteil, das eine alte, aber noch immer ungeklärte Spannung neu entfacht: Wann kann dasselbe Verhalten sowohl zu Verwaltungssanktionen der Finanzaufsichtsbehörde (CSSF) als auch zu strafrechtlicher Verfolgung wegen Geldwäsche- und Terrorismusfinanzierungsdelikten führen, ohne gegen das non bis in idem-Prinzip zu verstoßen? Die schriftliche Antwort der Regierung vom 16. Dezember 2025 der Justiz- und Finanzminister auf eine parlamentarische Anfrage verdeutlicht, wie Luxemburg diese Entscheidung im Lichte des EU-Rechts und der europäischen Menschenrechtsrechtsprechung liest und skizziert den rechtlichen und operativen Rahmen zur Vermeidung unerwünschter Kollateraleffekte auf die Strafverfolgung.
Rechtlicher Hintergrund: non bis in idem nach EU- und EMRK-Recht
Non bis in idem – niemand darf zweimal wegen derselben Straftat angeklagt oder bestraft werden – ist ein etabliertes Rechtsprinzip. Im EU-Kontext wird es durch Artikel 50 der Charta der Grundrechte garantiert; der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) wendet eine ähnliche Regel gemäß Artikel 4 des Protokolls Nr. 7 an. Beide Gerichte akzeptieren jedoch, dass Verwaltungs- und Strafsanktionen nebeneinander bestehen können, sofern die Verwaltungsmaßnahme keinen strafrechtlichen Charakter hat. Zwei separate, aber verwandte Tests treiben die Analyse voran. Der Gerichtshof der Europäischen Union und der luxemburgische Conseil d’État haben bestätigt, dass Artikel 50 es Mitgliedstaaten nicht verbietet, Verwaltungs- und Strafsanktionen zu kombinieren, es sei denn, die Verwaltungssanktion ist strafrechtlicher Natur und rechtskräftig. Der EGMR verwendet den Engel-Dreifachtest, um zu bestimmen, ob eine Verwaltungsmaßnahme strafrechtlicher Natur ist, und erlaubt kumulative Sanktionen nur unter drei kumulativen Bedingungen: ein legitimes allgemeines Interessenziel, komplementäre Zwecke der Sanktionen, Koordinierung zur Begrenzung der Verfahrensbelastung und Verhältnismäßigkeit der kombinierten Schwere.
Was das Berufungsgericht entschied und wie die Regierung es auslegt
Das Berufungsgericht wendete die EGMR- und EuGH-Grundsätze auf Sachverhalte an, bei denen die CSSF bereits eine Verwaltungssanktion verhängt hatte und später ein Strafverfahren wegen Verstößen gegen das luxemburgische Geldwäschegesetz (Gesetz vom 12. November 2004 in geänderter Fassung) eingeleitet wurde. Das Gericht befand, dass für die besonderen Tatsachen dieses Falles die kumulative Anwendung von Strafverfahren zusätzlich zu einer endgültigen Verwaltungssanktion gegen das non bis in idem-Prinzip verstieß und erklärte die Anklage für unzulässig.
Die Antwort der Regierung betont, dass das Urteil eine Anwendung gefestigter europäischer Rechtsprechung und keine neuartige innerstaatliche Regel ist. Sie interpretiert das Urteil daher eng: Eine vorherige Verwaltungssanktion schließt eine spätere Strafverfolgung nicht automatisch aus. Die zentrale Frage bleibt, ob die Verwaltungsmaßnahme strafrechtlichen Charakter hatte und ob unter Berücksichtigung der kumulativen Bedingungen des EGMR die verfahrensrechtlichen und materiellen Umstände ein zweites (strafrechtliches) Verfahren mit non bis in idem unvereinbar machen. Diese Beurteilung muss im Einzelfall von den zuständigen Gerichten vorgenommen werden.
Folgen für Strafverfolgungen gegen Unternehmen und Einzelpersonen
Eine zentrale Sorge im Finanzsektor ist, ob eine regulatorische Einigung oder eine von einem Unternehmen gezahlte Verwaltungsstrafe von Rechtsbrechern als „Ausweg” aus dem Strafrisiko genutzt werden kann, einschließlich für die Entscheidungsträger des Unternehmens. Die Position der Regierung ist, dass Verwaltungssanktionen wegen AML/CFT-Verstößen grundsätzlich spätere Strafverfahren gegen die juristische Person oder gegen verantwortliche Einzelpersonen nicht automatisch ausschließen. Ob non bis in idem Anwendung findet, hängt von einer individualisierten gerichtlichen Analyse der Identität der Tatsachen und der strafrechtlichen oder verwaltungsrechtlichen Natur der vorherigen Sanktion ab. Kurz gesagt, die Zahlung einer Verwaltungsstrafe wird Direktoren oder Compliance-Beauftragte nicht per se vor strafrechtlicher Haftung schützen, wenn die Elemente einer Straftat erfüllt sind und die vorherige Sanktion nicht strafrechtlicher Natur und/oder nicht rechtskräftig im Sinne des EU-Rechts und der EGMR-Rechtsprechung war.
Koordinierungsmechanismen: Recht und Praxis zur Vermeidung verfahrensrechtlicher Fallen
Um das Risiko zu verringern, dass die frühe Wahl einer Behörde für einen Verwaltungsweg strafrechtliche Wege in schwerwiegenden Fällen verschließen würde, verankert das luxemburgische Recht bereits Kooperationspflichten. Das geänderte Gesetz vom 12. November 2004 enthält ein nationales Kooperationskapitel (Titel I‑1) und eine Bestimmung ( Art. 9‑1), die die Zusammenarbeit zwischen Aufsichtsbehörden, Selbstregulierungsorganen und der Meldestelle für Geldwäsche (CRF) regelt. Die Regierung hebt außerdem hervor, dass Artikel 23 der Strafprozessordnung gilt, wenn eine verfahrensrechtliche Koordinierung mit der Justiz erforderlich ist. Die Antwort zeigt, dass eine Mischung aus gesetzlichen Kooperationspflichten und fallweiser gerichtlicher Aufsicht der aktuelle Ansatz ist; die bevorstehende Umsetzung jüngster EU-Maßnahmen soll die formellen Koordinierungsmechanismen zwischen Verwaltungs- und Justizbehörden verstärken.
Risiko des Forum Shopping für Verwaltungsergebnisse und Erhalt der strafrechtlichen Abschreckung
Die Regierung erkennt das praktische Risiko an, dass Wirtschaftsakteure möglicherweise schnelle Verwaltungslösungen (wie die Zahlung von Geldstrafen) bevorzugen, um strafrechtliche Risiken zu vermeiden. Sie betont jedoch, dass die formelle Klassifizierung einer Sanktion – verwaltungsrechtlich oder strafrechtlich – weniger wichtig ist als ihre Wirksamkeit, Verhältnismäßigkeit und abschreckende Wirkung. Das luxemburgische Recht sieht weiterhin klare Unterscheidungen zwischen Verwaltungsstrafen und Strafsanktionen vor, die sowohl für juristische Personen als auch für verantwortliche natürliche Personen gelten. Die in der Antwort hervorgehobene politische Herausforderung besteht darin, sicherzustellen, dass die Verwaltungsdurchsetzung ausreichend robust und abschreckend bleibt und dass die Strafverfolgung weiterhin verfügbar ist, wenn die Elemente einer Straftat vorliegen und der kumulative Rechtstest dies zulässt.
Legislatorische Entwicklungen: EU-Treiber und nationale Umsetzung
Die Regierung verweist auf EU-Entwicklungen als Haupttreiber für nationale Gesetzesanpassungen. Artikel 1 (Punkt 18) der Richtlinie (EU) 2024/1619 befasst sich mit Situationen, in denen Verwaltungs- und Strafverfahren dieselbe Person wegen desselben Verhaltens ins Visier nehmen, und sieht Kooperationsmechanismen zwischen zuständigen Verwaltungsbehörden und Justizbehörden vor. Luxemburg beabsichtigt, diese Bestimmungen in nationales Recht umzusetzen und einen klareren rechtlichen Rahmen für Überschneidungen zwischen der Verwaltungsdurchsetzung durch die CSSF und Strafverfahren wegen Geldwäsche- und Terrorismusfinanzierungsdelikten zu schaffen. Diese Umsetzung wird entscheidend sein, um rechtliche Unsicherheiten zu verringern und Koordinierungsvereinbarungen zu operationalisieren, die den Anforderungen der EU und des EGMR entsprechen und gleichzeitig wirksame Sanktionen wahren.
Praktische Auswirkungen für Compliance-Beauftragte, Vorstände und Staatsanwälte
Für Compliance-Fachleute und Vorstandsmitglieder bestätigen das Urteil und die Antwort der Regierung drei praktische Punkte.
Erstens bleibt die Verwaltungseinigung eine aktive Durchsetzungsoption, ist aber kein automatischer Schutz vor strafrechtlicher Verfolgung.
Zweitens ist die genaue Abfolge und der Charakter vorheriger Verwaltungsmaßnahmen wichtig: Ob eine Sanktion rechtskräftig ist und ob sie nach Engel-Kriterien als strafrechtlich eingestuft wird, beeinflusst spätere Strafverfolgungsoptionen.
Drittens sollten Organisationen davon ausgehen, dass schwerwiegende AML/CFT-Verstöße parallele Prozesse auslösen können, und interne Reaktionen – Dokumentenaufbewahrung, Zusammenarbeit mit Regulierungsbehörden und Behörden, Abhilfemaßnahmen – so gestalten, dass sowohl Verwaltungs- als auch Strafrisiken gemindert werden.
Für Staatsanwälte und Richter ist die Entscheidung eine Erinnerung daran, die detaillierten Tests aus der EGMR- und EuGH-Rechtsprechung anzuwenden, wenn non bis in idem-Einwände bewertet werden: Bewertung der Natur der Verwaltungsstrafe, der Identität von Tatsachen und Elementen zwischen Verfahren, der Existenz komplementärer Ziele, der Verfahrensbelastung für Verdächtige und der Verhältnismäßigkeit kombinierter Sanktionen.
Fazit: Ein fallweises Gleichgewicht, das das EU-Recht fordert
Die Entscheidung des Berufungsgerichts vom 26. Februar 2025 ist eine strikte Anwendung der EU- und EGMR-Grundsätze zur Doppelbestrafung. Sie schafft weder eine kategorische Immunität für Verwaltungssanktionen noch schließt sie die Tür zur strafrechtlichen Durchsetzung von AML/CFT-Delikten. Stattdessen verstärkt sie, dass die Zulässigkeit kumulativer Verwaltungs- und Strafmaßnahmen eine sorgfältige, sachverhaltsabhängige gerichtliche Prüfung und robuste behördenübergreifende Koordinierung erfordert. Die laufende Umsetzung von EU-Richtlinien wird von Luxemburg verlangen, seine Kooperationsmechanismen expliziter zu gestalten, was Unsicherheiten verringern sollte – aber das wesentliche Gleichgewicht wird gerichtlich bestimmt bleiben: Die Verwaltungsdurchsetzung muss wirksam und abschreckend sein, und das Strafrecht muss verfügbar bleiben, wo die rechtlichen Tests für strafrechtliche Haftung und die Grenzen von non bis in idem es zulassen.