FAQ sur l’application des sanctions financières internationales : principales obligations, déclarations et attentes opérationnelles
Cet article explique les principales obligations des professionnels du secteur financier opérant sous le droit luxembourgeois lorsqu’ils sont confrontés à des sanctions financières internationales. Il traduit les exigences légales et réglementaires en mesures pratiques que les entreprises doivent adopter pour rester conformes, éviter les mesures d’exécution et limiter les perturbations opérationnelles.
Cadre juridique et réglementaire
L’instrument national principal est la loi du 19 décembre 2020 mettant en œuvre des mesures restrictives en matière financière, complétée par le règlement grand-ducal du 14 novembre 2022 et le règlement CSSF 12-02 (LBC/FT). Les professionnels doivent également appliquer les sanctions de l’ONU et de l’UE directement applicables au Luxembourg. Le ministère des Finances publie des orientations et des formulaires ; la CSSF fournit des orientations de supervision et maintient un centre de sanctions et du matériel LBC/FT connexe sur son site web. Les entreprises doivent traiter la combinaison des actes UE/ONU, de la loi nationale et des règles CSSF comme le cadre qui régit les obligations de gel, d’interdiction et de déclaration.
Ce qui constitue une mesure restrictive déclarable
Seules les mesures restrictives formelles en matière financière nécessitent une déclaration immédiate. Il s’agit de :
- interdictions ou restrictions concernant les activités financières ;
- interdictions ou restrictions concernant la fourniture de services financiers, d’assistance technique, de formation ou de conseils ; et
- gel de fonds, d’avoirs ou d’autres ressources économiques détenus ou contrôlés — directement ou indirectement — par une personne, entité, groupe ou État désigné.
Les mesures de conformité internes (systèmes, outils, remontées internes) ne constituent pas en elles-mêmes les actes déclarables ; la déclaration doit documenter l’action restrictive réelle prise, avec des informations complètes et précises.
Où et comment envoyer les notifications
Lorsqu’une entreprise applique une mesure restrictive, elle doit en informer le ministère des Finances sans délai. Les notifications doivent être envoyées à sanctions@fi.etat.lu (des alternatives postales existent) et une copie doit être envoyée simultanément à la CSSF à adm_jurcc@cssf.lu en indiquant clairement « Sanctions financières » dans l’objet. Le ministère fournit un formulaire spécifique pour notifier les fonds gelés (disponible sur son site et via CSSF Forms) ; l’utilisation de ce formulaire est recommandée pour garantir l’exhaustivité.
Rôle de la CSSF et pouvoirs de supervision
La CSSF supervise les entités sous sa compétence pour leur conformité à la loi du 19 décembre 2020 et aux règles connexes. Elle dispose de pouvoirs d’enquête, d’inspection et d’exécution équivalents à ceux utilisés dans la supervision LBC/FT :
- accès aux documents et copie,
- demandes d’informations,
- inspections sur place et saisies,
- auditions, et
- sanctions administratives (avertissements, réprimandes, déclarations publiques, amendes).
Les entreprises doivent s’attendre à ce que la CSSF examine à la fois le fond des mesures restrictives appliquées et si les processus internes permettent une conformité opportune et précise.
Interaction avec la CRF et déclaration d’activité suspecte
Si les circonstances qui déclenchent une mesure de sanctions donnent également lieu à une suspicion de blanchiment d’argent, de financement du terrorisme, d’infraction sous-jacente ou de tentative de contournement de sanctions, l’entreprise doit soumettre une déclaration de transaction suspecte à la CRF luxembourgeoise via la plateforme goAML sans délai, conformément à l’article 5(1)(a) de la loi du 12 novembre 2004. La déclaration de sanctions au ministère des Finances/CSSF ne remplace pas la déclaration à la CRF lorsqu’une suspicion se présente ; les deux obligations peuvent coexister et doivent être remplies selon les besoins.
Traitement des listes OFAC et de juridictions tierces
Lorsqu’une contrepartie apparaît sur une liste d’une juridiction tierce telle que celle de l’OFAC, les entreprises doivent appliquer leurs processus de filtrage des sanctions, de diligence raisonnable spécifique aux sanctions et de déclaration tels que définis dans leurs politiques et dans les orientations pertinentes de la CSSF/ministère des Finances. La FAQ de la CSSF renvoie aux orientations LBC/FT pour plus de détails sur le traitement des listes non-UE et les étapes connexes d’évaluation des risques.
Propriété, contrôle et seuil de 50%
Les entreprises doivent aller au-delà de simples vérifications d’actionnariat. Bien que les orientations consolidées de la Commission citent souvent la propriété à 50% comme référence claire pour le contrôle, le droit de l’UE et les décisions des tribunaux reconnaissent qu’un contrôle effectif peut exister en dessous de ce seuil lorsque des pouvoirs de décision, des droits de veto, des pouvoirs de nomination, des arrangements contractuels ou d’autres indicateurs démontrent un contrôle de facto. Le Tribunal général a confirmé en janvier 2025 (T-1106/23) que le contrôle peut être établi en dessous de 50% lorsque les faits montrent que la personne désignée dirige effectivement l’entité. Par conséquent, les entreprises doivent évaluer la propriété effective et le contrôle réel, y compris les participations indirectes et les structures en couches, et traiter une entité comme soumise aux sanctions lorsque le contrôle — direct ou indirect — est établi.
Responsabilités de déclaration à travers les chaînes contractuelles
Lorsque plusieurs professionnels réglementés sont impliqués dans la même chaîne d’activité (par exemple, agent de transfert, dépositaire, administrateur de fonds), chacun reste individuellement responsable de la déclaration des mesures restrictives. Même si une partie a déjà notifié les autorités, les autres parties doivent envoyer leurs propres notifications « sans délai » au ministère des Finances et à la CSSF. Cette redondance garantit que les autorités reçoivent des informations indépendantes et complètes et aide la CSSF à identifier les lacunes ou incohérences de déclaration dans le secteur. Les contrats et les procédures opérationnelles doivent clarifier qui exécute quelles étapes opérationnelles, mais ne peuvent remplacer l’obligation légale individuelle de déclaration.
Traitement des homonymes et risque d’identité erronée
Lorsque les noms correspondent à une personne désignée mais que l’identité est par ailleurs incohérente, les entreprises doivent effectuer une vérification renforcée pour écarter une identité erronée. Utilisez des identifiants uniques — dates et lieu de naissance, numéro d’identification nationale ou détails du passeport, adresses, nationalité et autres informations distinctives — documentez les vérifications et conservez des enregistrements écrits. Si le doute persiste, gelez la transaction ou le compte et contactez le ministère des Finances (sanctions@fi.etat.lu) pour clarification. Les entreprises doivent suspendre l’activité concernée jusqu’à résolution du problème.
Signification de « sans délai »
« Sans délai » exige une action rapide. Pour les désignations du Conseil de sécurité de l’ONU, l’attente est une action idéalement dans les heures ; pour d’autres désignations ou lorsqu’il existe des motifs raisonnables de soupçonner un financement du terrorisme ou des infractions connexes, les entreprises doivent agir dès qu’elles ont une base raisonnable pour le faire. Concrètement, cela signifie que les chemins internes de détection, d’escalade et d’exécution doivent permettre le gel et la notification dans des délais opérationnels serrés — heures plutôt que jours — afin que les avoirs ne puissent être déplacés ou dissipés. La notification au ministère des Finances et à la CSSF doit être simultanée et immédiate une fois qu’une mesure restrictive est appliquée ou qu’il existe une base raisonnable pour soupçonner un déclencheur de sanctions.
Mesures pratiques que les entreprises doivent prendre maintenant
Les entreprises doivent s’assurer que les politiques et registres couvrent :
- filtrage contre les listes consolidées UE/ONU et les listes pertinentes de juridictions tierces ;
- critères d’escalade et SLA qui correspondent à « sans délai » ;
- arbres de décision documentés pour distinguer les homonymes et évaluer le contrôle de facto ;
- modèles et listes de contrôle internes pour le formulaire de notification du ministère des Finances ;
- double déclaration au ministère et à la CSSF ;
- déclaration obligatoire à la CRF lorsqu’une suspicion se présente ; et
- pistes d’audit pour toutes les actions entreprises.
Les systèmes doivent produire des alertes opportunes, permettre des gels rapides, verrouiller les comptes et transactions concernés, et générer des rapports complets appropriés pour soumission immédiate aux autorités.
Conclusion
La conformité aux sanctions financières internationales au Luxembourg nécessite une combinaison de connaissances juridiques, de processus opérationnels robustes et d’exécution rapide. La loi du 19 décembre 2020, ses règlements d’application et le règlement CSSF 12-02 établissent la base légale ; le ministère des Finances traite l’exécution et les autorisations ; la CSSF applique et supervise. Les entreprises doivent mettre en œuvre des procédures de décision et de notification rapides et bien documentées, effectuer des analyses approfondies de propriété et de contrôle au-delà des simples seuils d’actions, traiter le contrôle indirect et minoritaire comme des déclencheurs potentiels, et déclarer sans délai au ministère des Finances et simultanément à la CSSF. Lorsque des suspicions de blanchiment d’argent ou de financement du terrorisme existent, un rapport goAML séparé à la CRF est obligatoire. Suivre ces étapes réduit le risque juridique et de réputation et aide le secteur à répondre aux attentes de supervision du Luxembourg.
Pour aller plus loin
- CSSF ¦ FAQ concernant les sanctions financières internationales ¦ Lien